金巍

　　我國的文化產業(yè)發(fā)展得益于文化經濟政策的支撐，其中文化金融政策的作用尤為明顯。我國的文化金融相關政策內容在早期主要零散見于一些綜合性政策文本中，從2009年開始才有文化金融專門性政策（或專門政策）。2009年是我國文化金融政策進入專門化的一年，也是體系化演進開始的一年，所以，我們從這個時點開始對文化金融政策十年來的發(fā)展做一個簡單回顧。

　　專門性政策開啟文化金融政策體系化進程

　　文化金融政策與文化財政政策、文化稅收政策、文化貿易政策等共同構成文化經濟政策，而專門性文化金融政策開啟了文化金融整體體系化的進程。專門性是指針對跨業(yè)務、跨部門的某一專門領域的。文化金融政策專門化的主要特征是：以跨業(yè)務、跨部門的金融和文化產業(yè)的關系為政策調整對象，由金融監(jiān)管部門主導或參與制定、發(fā)布和執(zhí)行。文化金融政策是否專門化，是不是有專門的文化政策文本是重要標準。自2009年起，先后有四個專門政策文件出臺。

　　首先，專門的政策文本和金融監(jiān)管部門的參與，具有先導作用的政策出臺。

　　2009年5月，商務部、原文化部、原廣電總局、新聞出版總署、中國進出口銀行聯(lián)合出臺的《關于金融支持文化出口的指導意見》（商服貿發(fā)〔2009〕191號），這是第一次就金融支持文化產業(yè)發(fā)布專門的文件，所以是我國第一個具有專門政策性質的文化金融政策文件。2009年7月3日，中國人民銀行營業(yè)管理部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會北京監(jiān)管局公布的《關于金融支持首都文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展的指導意見》（銀管發(fā)﹝2009﹞144號）。這雖然是地方性文化金融專門政策，但它是第一個由金融監(jiān)管部門主導發(fā)布的文化金融類專門文件，此后在北京的銀行系統(tǒng)文化金融服務都與這個文件一脈相承。

　　以上兩個文化金融專門政策文本都與2008年3月19日印發(fā)《關于金融支持服務業(yè)加快發(fā)展的若干意見》（銀發(fā)[2008]90號）有密切的關系。這兩個政策文件，一個沒有金融監(jiān)管部門參與，一個是地方性且局限于銀行業(yè)，所以文化金融專門化程度較低，但其所起到的先導作用是不容低估的。

　　其次，文化金融合作日益重要，具有戰(zhàn)略意義的專門政策文件出臺。

　　2010年中宣部、中國人民銀行、原文化部等九部門印發(fā)了《關于金融支持文化產業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導意見》（銀發(fā)〔2010〕94號）。這是我國第一個國家層面的文化金融專門政策文件。這一政策首次包含了中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等主要的金融監(jiān)管部門，大大提升了政策的權威性和可執(zhí)行性。政策內容較以往更加全面，涵蓋了銀行、證券、保險、外匯管理等金融領域，形成了包含文化金融市場主體、產品、結構即相關配套措施各個方面內容的基礎框架。文件特別提出了政策實施和效果評估問題，主要內容包括加強信貸政策和產業(yè)政策的協(xié)調、建立多部門信息溝通機制、加強政策落實督促評估等。

　　2014年文化部會同中國人民銀行、財政部出臺了《關于深入推進文化金融合作的意見》（文產發(fā)〔2014〕14號），這個政策文件的出臺是以中共十八屆三中全會為背景的，更加具有戰(zhàn)略意義。這個文件是第一部以“文化金融”為主題的戰(zhàn)略性政策文本，是文化金融發(fā)展中的里程碑式事件，自此以后，“文化金融”作為一個專業(yè)詞匯或專有名詞似乎就“合法化”了。該政策的意義有：明確指出了文化金融作為產業(yè)動力的重要意義；提升了“文化”在金融與文化的關系中的主體地位；確立了文化金融作為一種新型金融業(yè)態(tài)的定位；確立創(chuàng)新驅動原則，突出了機制和體制創(chuàng)新；總結經驗，完善了組織實施與配套保障。

　　以上兩個政策文件是具有戰(zhàn)略意義的全國性文化金融專門政策文件，基本奠定了文化金融政策的基本框架。

　　文化金融政策在發(fā)展中提升并擴展

　　2014年之后，由于文化金融政策的推動，我國金融體系對文化產業(yè)的投入力度大大增加，同時，文化金融政策在上下兩個層面不斷提升和擴展，內容也更加豐富，極大推動了文化產業(yè)的發(fā)展。

　　第一，文化金融逐步成為國家文化改革總體政策和規(guī)劃的重要內容。

　　關于金融支持文化產業(yè)的政策內容很早就出現(xiàn)在具有國家戰(zhàn)略性的政策文件中。在2006年《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》、2012年《國家"十二五"時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中，都有“金融支持文化”的相關表述。中國共產黨十八屆三中全會提出“鼓勵金融資本、社會資本、文化資源相結合”的要求，文化產業(yè)發(fā)展與金融的關系被提升到了戰(zhàn)略地位，成為中央政府出臺的文化改革總體政策文件中的重要內容，文化金融作為一個獨特的政策領域基本上固化下來了。隨著文化金融作為一種特殊的產業(yè)形態(tài)和服務形態(tài)被廣泛接受，文化金融業(yè)走進國家戰(zhàn)略文件中。如2017年發(fā)布的《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》》中，在“完善和落實文化經濟政策”中直接表述為“發(fā)展文化金融”。

　　第二，文化金融已經成為文化主管部門和地方政府制定文化經濟政策中的“標準配置”。

　　文化主管部門及地方政府出臺的文化經濟政策主要體現(xiàn)在關于文化體制改革、文化發(fā)展及文化產業(yè)的意見、規(guī)劃、行動計劃等政策文本中，而文化金融一般都是文化經濟政策的重要內容之一。如2017年原文化部印發(fā)的《文化部“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃》、《文化部“十三五”時期文化產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。在《文化部“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃》中，要求“深化文化金融合作，發(fā)揮財政政策、金融政策、產業(yè)政策的協(xié)同效應，為社會資本進入文化產業(yè)提供金融支持”，并將“文化金融創(chuàng)新工程”作為“文化產業(yè)四大計劃兩大工程”之一。又如2016年上海市文化創(chuàng)意產業(yè)推進領導小組辦公室發(fā)布的《上海市文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展三年行動計劃 （2016—2018年）》，2016年北京市發(fā)布的《北京市“十三五”時期文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等，都將文化金融政策作為重要內容。

　　第三，國家文化金融專門政策在實施中得到擴展和細化，豐富了我國文化金融政策的內容。

　　文化金融專門政策的實施需要通過各個部門及地方政府，所以其擴展主要在部門和地方政府兩個方面，政策文本為實施意見、規(guī)劃、行動計劃等。專門政策在部門實施層面的擴展，例如2010年《關于金融支持文化產業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導意見》出臺之后，保監(jiān)會印發(fā)了《關于保險業(yè)支持文化產業(yè)發(fā)展有關工作的通知》（保監(jiān)發(fā)〔2010〕109號）。文化金融專門政策在地方政府層面有較多的實施性政策出臺，如《關于金融支持文化產業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導意見》和《關于深入推進文化金融合作的意見》出臺后，各省市根據各自的優(yōu)勢和發(fā)展特點，相繼出臺了相應的實施意見。比較典型的有北京、上海、廣東、江蘇、山東、四川、甘肅等。江蘇在印發(fā)《關于促進文化金融發(fā)展的指導意見》（蘇宣發(fā)〔2015〕8號）的同時附有《江蘇省文化金融發(fā)展三年行動計劃（2015-2017）》，行動計劃共計22項，每項都有配屬責任單位，具有很強的操作性。

　　一些地方政府通過金融主管部門和文化產業(yè)主管部門聯(lián)合推出了新的文化金融專門政策，如：北京銀監(jiān)局、北京市文資辦2018年1月印發(fā)《關于促進首都文化金融發(fā)展的意見》；中國人民銀行西安分行與陜西省委宣傳部于2018年1月出臺《關于金融支持陜西文化產業(yè)進一步加快發(fā)展的指導意見》等。

　　文化金融政策體系演進中已形成自己的特色

　　十年來，伴隨著專門政策的制度和實施，我國文化金融政策體系已現(xiàn)雛形，主要包括：文化金融專門性政策（中央和地方）；國家文化金融專門政策在部門和地方政府的實施政策；中央政府文化改革總體政策中的文化金融政策內容；文化主管部門和地方政府的文化改革政策和產業(yè)政策中的文化金融政策內容等。我國文化金融政策體系在演進中形成了自己的特色。

　　第一，以文化金融專門政策為主干形成體系。專門政策無法孤立形成體系，還需要與文化發(fā)展政策等其他政策中的文化金融內容互相補充。在中央、地方各層級的文化發(fā)展政策（規(guī)劃、指導意見等）或文化產業(yè)政策中都含有文化金融政策內容，這些也是一種文化金融政策文本，同樣具有一定的引導性和約束力。

　　第二，以服務于整體文化產業(yè)政策為政策目標。我國的文化產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略就是基于整體發(fā)展、分業(yè)突破的，所以我國文化金融政策也是對應文化產業(yè)整體，最終形成了服務于文化產業(yè)發(fā)展為目標的政策內容體系，這是我國文化金融發(fā)展的顯著特征。這也是文化金融之于文化產業(yè)的統(tǒng)一規(guī)律性。

　　第三，政策涵蓋的金融服務內容和范疇全面。2009年以來，我國文化金融政策涵蓋的金融范疇逐步全面、金融支持方式更加專業(yè)化。文化金融政策包含了銀行、證券、保險、信托、基金、擔保等行業(yè)，包含了股權類、債權類、風險管理類、互聯(lián)網金融類多種金融工具、市場、機構以及金融基礎設施等。由于文化金融政策涵蓋了大多數金融領域，推動文化金融形成一種特殊的金融業(yè)態(tài)。

　　第四，注重部門協(xié)調機制和政策協(xié)調性。文化金融政策所指范圍是跨部門、多層次業(yè)務領域的，多由文化、財政、金融等多部門聯(lián)合制定并發(fā)布，本身就說明文化金融政策作為交叉性公共政策領域需要高度的部門協(xié)調性和政策協(xié)調性。機制上主要中央政府層面的“文化金融合作部際會商機制”；從政策協(xié)調性上，重視文化金融政策與公共文化服務政策相協(xié)調，與文化體制改革及國有文化企業(yè)改革政策相協(xié)調，與文化財政政策、文化稅收政策、文化外貿政策等相協(xié)調。

　　應該說，我國的文化金融政策體系還處于相當初級的階段，還有許多內容需要補齊短板，如證券、基金等部門性文化金融政策，更具約束力的相關條例、辦法等，即使已經出臺的政策仍有配套措施缺失、執(zhí)行績效體系缺失等問題，這需要我們不斷推動改進政策管理體制，加大優(yōu)質制度供給，繼續(xù)推動文化產業(yè)發(fā)展和國家軟實力建設。（作者金巍系中國經濟網文化產業(yè)特約專家、國家金融與發(fā)展實驗室文化金融研究中心副主任，中國文化金融50人論壇秘書長）

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